I. Các quy định pháp luật về rà soát văn bản quy phạm pháp luật
Ngay từ khi ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, trách nhiệm rà soát văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) đã được đặt ra cho các cơ quan nhà nước, trong đó có HĐND và UBND các cấp (Điều 8). Trên tinh thần đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hànhđược ban hành sau này (Nghị định 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật…) tiếp tục quy định chi tiết hơn về trách nhiệm rà soát văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước, cụ thể:
Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật.
- Khoản 1 Điều 170 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Thực tế, công tác rà soát văn bản đã và đang góp phần xây dựng hệ thống văn bản QPPL hoàn thiện và thống nhất; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong nhiều lĩnh vực. Bên cạnh đó, sản phẩm của công tác rà soát (các danh mục văn bản hết hiệu lực, còn hiệu lực nhưng nội dung không còn phù hợp, đang có hiệu lực) giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định hiện hành trong từng vấn đề, lĩnh vực quan tâm.
II. Thực trạng rà soát văn bản quy phạm pháp luật
Từ thực tiễn công tác rà soát văn bản QPPL tại địa phương, có thể nhận thấy vẫn còn không ít vấn đề chưa được giải quyết triệt để, chẳng hạn như:
Thứ nhất, nguồn nhân lực thực hiện công tác rà soát văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu.
Việc thành lập tổ chức pháp chế ở các cơ quan chuyên môn và các đơn vị sự nghiệp thuộc UBND tỉnh theo Nghị định 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủquy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chếđến nay nhiều địa phương vẫn chưa thực hiện được vì không có biên chế.
Cho tới nay, vấn đề biên chế cho các tổ chức pháp chế vẫn chưa được giải quyết triệt để. UBND cấp tỉnh tại các địa phương không được cấp bổ sung biên chế mà phải bố trí hợp lý biên chế công chức làm công tác pháp chế tại các Sở, ngành trong tổng biên chế được giao, bảo đảm số lượng và chất lượng, phù hợp với yêu cầu công tác của từng Sở.
Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ được Bộ Tư pháp tiến hành từ năm 2015 đến nay vẫn còn bỏ ngỏ. Nội dung dự thảo cũng chưa có biện pháp gì hiệu quả để giải quyết vấn đề biên chế cho các địa phương.
Thực trạngđội ngũ cán bộ chuyên làm công tác pháp chế còn thiếu, người làm công tác pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh chủ yếu là kiêm nhiệm, thời gian thâm niên công tác không nhiều. Trong khi đó, công tác rà soát văn bản QPPL đòi hỏi người thực hiện cần có trình độ chuyên môn, kiến thức tổng hợp và phải đầu tư nhiều thời gian do các quy định trong văn bản QPPL thuộc rất nhiều lĩnh vực khác nhau.
Thứ hai, hệ thống pháp luật của nước ta còn tồn tại quá nhiều các văn bản dưới Luật (Nghị định, Thông tư…). Văn bản Luật do Quốc hội ban hành trong thời gian gần đây, tuy đã có rất nhiều quy định có thể thi hành ngay, nhưng vẫn chưa khắc phục được tính chất Luật “ống”, Luật “khung”. Văn bản Nghị định và Thông tư chậm ban hành, trong khi Luật đã có hiệu lực pháp luật đã dẫn đến tình trạng Luật chờ Nghị định, Nghị định chờ Thông tư mới có thể thi hành được.
Trong một số văn bản Nghị định và Thông tư, các nội dung chồng chéo, mâu thuẫn, phủ định lẫn nhau vẫn còn diễn ra và chậm được khắc phục. Tình hình nêu trên đã gây “khó” cho công tác rà soát văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Bởi vì trước khi rà soát văn bản do mình ban hành, chính quyền địa phương phải “rà soát” văn bản QPPL của cấp trên để tin tưởng vào văn bản QPPL mà mình dùng làm căn cứ là hoàn toàn hợp hiến, hợp pháp.
Thứ ba, mặc dù trách nhiệm rà soát thường xuyên văn bản QPPL ngay khi có căn cứ rà soát đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định. Nhưng trên thực tế, các Sở, ngành chưa thật sự quan tâm và đề cao tầm quan trọng của công tác rà soát văn bản, chưa chủ động tham mưu UBND tỉnh ban hành văn bản xử lý kết quả rà soát có liên quan đến lĩnh vực, ngành mình quản lý.
Một số Sở, ngành xem trách nhiệm rà soát văn bản QPPL là của Sở Tư pháp nên đã chậm trễ thực hiện, thiếu sự phối hợp với Sở Tư pháp trong việc rà soát văn bản. Vì vậy, những sai sót về thẩm quyền ban hành, nội dung, hình thức văn bản quy phạm chưa được phát hiện sớm.
Bên cạnh đó, việc gửi văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành của UBND tỉnh đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện thường xuyên, đầy đủ; cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác rà soát văn bản chưa được đầu tư đúng mức.
Thứ tư, về vấn đề hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đãquy định thẩm quyền hợp nhất văn bản QPPL cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Sau này, các quy định chi tiết về hợp nhất văn bản QPPL được Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định tạiPháp lệnh số 01/2012 ngày 22/3/2012. Theo Pháp lệnh này, việc hợp nhất văn bản QPPL chỉ áp dụng đối với các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành, không áp dụng đối với cơ quan nhà nước ở địa phương, vì cho rằng số lượng văn bản QPPL ở địa phương ban hành ít và ít có sửa đổi, bổ sung.
Trong thời gian gần đây, một số Luật và Bộ luật có phạm vi điều chỉnh rất rộng được Quốc hội ban hành với nhiều nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế các văn bản pháp luật trước đây. Điều đó dẫn đến số lượng văn bản QPPL ở chính quyền địa phương (tập trung ở cấp tỉnh) được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với quy định mới ngày càng nhiều. Điều đó đặt ra nhu cầu hợp nhất văn bản QPPL của địa phương ngày càng lớn.
Việc chính quyền địa phương hiện nay chưa được giao thẩm quyền hợp nhất văn bản QPPL đang dẫn tới thực trạng việc tra cứu văn bản QPPL mất rất nhiều thời gian để xác định văn bản nào đã được sửa đổi, bổ sung; các lần sửa đổi, bổ sung; quy định nào còn hiệu lực; quy định nào hết hiệu lực… gây khó khăn cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc trích dẫn quy định đã được sửa đổi, bổ sung cũng như trong việc tra cứu và thực thi văn bản QPPL tại địa phương.
III. Một số kiến nghị, giải pháp
Từ những thực trạng trên, công tác rà soát văn bản QPPL tại một số địa phương đôi lúc còn chưa đảm bảo yêu cầu về chất lượng. Do đó, để nâng cao hơn nữa chất lượng công tác rà soát văn bản QPPL, tác giả đề xuất thực hiện một số giải pháp như sau:
Một là các giải pháp về nhân lực thực hiện công tác rà soát văn bản QPPL:
- Cơ quan có thẩm quyền cần xây dựng và tiếp tục kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác rà soát có năng lực phù hợp với vị trí việc làm và trình độ đào tạo. Tăng cường điều động, biệt phái cán bộ, công chức có năng lực, trình độ từ cơ quan này sang cơ quan khác để thực hiện công tác rà soát, hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL khi cần thiết.
- Mở rộng phạm vi sử dụng cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản QPPL.
Tại một số địa phương, cộng tác viên kiểm tra, rà soát văn bản QPPL chỉ được sử dụng nhiều ở Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện. Tuy nhiên, để nâng cao chất lượng công tác rà soát văn bản QPPL, cơ chế cộng tác viên cần được mở rộng áp dụng cho toàn bộ các cơ quan nhà nước có nhu cầu nhưng chưa có đủ đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác rà soát hoặc hiệu quả thực hiện công tác rà soát không đảm bảo yêu cầu.
Trên cơ sở hợp đồng cộng tác với cơ quan rà soát, hoạt động của các cộng tác viên - những người có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác rà soát văn bản QPPL của chính quyền địa phương.
- Tăng cường tổ chức các lớp đào tạo chuyên sâu về công tác rà soát văn bản QPPL cho đội ngũ cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ rà soát. Cử cán bộ, công chức tham gia đầy đủ các khóa bồi dưỡng chuyên sâu của Bộ Tư pháp được tổ chức hàng năm.
- Sớm trình và ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 55/2011/NĐ-CPngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Trên cơ sở đó, tiếp tục quan tâm thực hiện đề án thành lập, củng cố, kiện toàn các tổ chức pháp chế theo Nghị định của Chính phủ.
Hai là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước tại địa phương trong việc rà soát văn bản QPPL:
- Cơ quan nhà nước tại địa phương có trách nhiệm thực hiện thường xuyên công tác rà soát văn bản QPPL liên quan đến lĩnh vực, ngành mình quản lý “ngay khi có căn cứ rà soát; không bỏ sót văn bản thuộc trách nhiệm rà soát; kịp thời xử lý kết quả rà soát; tuân thủ trình tự rà soát” theo đúng nguyên tắc quy định tại Khoản 2 Điều 170 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Điều 138 Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- UBND nhất là UBND cấp tỉnh cần ban hành quy chế phối hợp thực hiện công tác rà soát văn bản QPPL giữa các Sở, ngành và địa phương. Qua đó xác lập kỷ luật trong việc phối hợp, xác lập trách nhiệm của cá nhân các thủ trưởng cơ quan, đơn vị, công chức trong việc thực hiện công tác rà soát văn bản QPPL.
- HĐND và UBND cần tích cực, chủ động trong việc tự kiểm tra văn bản QPPL do mình ban hành. Trường hợp phát hiện văn bản QPPL do mình ban hành trái pháp luật thì tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản theo quy định tại Điều 167 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Thông qua việc tự kiểm tra văn bản của HĐND và UBND, công tác rà soát văn bản QPPL sẽ tiết kiệm được nhiều thời gian và mang lại hiệu quả cao hơn.
- Sở Tư pháp cầnkết nối với các Sở, ngành và địa phương xây dựng hoặc tiếp tục nâng cấp cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động rà soát, xử lý văn bản QPPL của địa phương. Hệ thống cơ sở dữ liệu văn bản QPPL phải liên tục được cập nhật thuộc tính (văn bản còn hiệu lực, hết hiệu lực, bị sửa đổi, bổ sung, thay thế) và có thể dễ dàng tìm được văn bản thay thế, sửa đổi, bổ sung. Đây chính là kết quả áp dụng thực tế mà việc rà soát văn bản QPPL mang lại và cũng đòi hỏi cơ quan được giao thực hiện nhiệm vụ phải rà soát liên tục và thường xuyên.
Ba là, đối với vấn đề hợp nhất văn bản QPPL tại địa phương:
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã ban hành văn bản QPPL để quy định những vấn đề được Luật giao. Tuy nhiên thực tế cho thấy các văn bản Luật hiếm khi giao nhiệm vụ trực tiếp cho HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. Hơn nữa, việc sửa đổi, bổ sung các văn bản QPPL do hai cấp này ban hành không nhiều, nội dung sửa đổi đơn giản,tập trung vào những vấn đề cụ thể, phạm vi và đối tượng điều chỉnh hẹp, ít ảnh hưởng đến việc tra cứu, tìm hiểu và áp dụng văn bản. Do đó, việc hợp nhất văn bản QPPL chỉ cần đặt ra cho HĐND và UBND cấp tỉnh mà không đặt ra yêu cầu hợp nhất văn bản QPPL cho HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã.
Việc hợp nhất văn bản QPPL nên được thực hiện theo hướngUBND tỉnh thực hiện việc hợp nhất văn bản QPPL của HĐND và UBND tỉnh ban hành, trình HĐND tỉnh xem xét, quyết định;trên cơ sở chấp thuận của HĐND tỉnh, Chủ tịch HĐND tỉnh ký xác thực hợp nhất văn bản QPPL.
Tóm lại, rà soát văn bản quy phạm pháp luật là công tác có vai trò và ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền nước ta. Việc thực hiện tốt công tác này của cơ quan nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác sẽ góp phần tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền địa phương nói riêng và tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống văn bản QPPL từ Trung ương đến địa phương nói chung.Văn bản QPPL được ban hành “chuẩn” sẽ là khuôn mẫu, thước đo cho các hành vi xử sự của mọi người. Công tác rà soát văn bản QPPL để sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ kịp thời là công việc chăm lo “đời sống” của các văn bản QPPL sau khi đã được ban hành, không để nó lạc hậu, lỗi thời trong đời sống kinh tế xã hội của đất nước đang phát triển hàng ngày./.
Văn Đức