Với mục tiêu nhằm cải cách thể chế, phương thức hoạt động của Nhà nước và nâng cao tính chủ động, sáng tạo của chính quyền ở địa phương cũng như bảo đảm thực quyền của Hội đồng nhân dân và trách nhiệm của Ủy ban nhân dân trong việc quyết định thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính; ngày 19/6/2015, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sau đây xin gọi là Luật Tổ chức). Tính đến nay, Luật đã có hơn 01 năm “đi” vào thực tế và đã góp phần “định hình” nên Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thi hành có nhiều cách hiểu khác nhau về thẩm quyền trong việc phân cấp của chính quyền địa phương dẫn đến việc thực hiện thẩm quyền “của mình” không đảm bảo tính hiệu quả, thống nhất trong hoạt động quản lý, điều hành của Nhà nước và tính nghiêm minh của pháp luật. Trong phạm vi của bài viết dưới đây, tác giả bàn về vấn đề: Thẩm quyền và nội dung phân cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

  II/ Các quy định của pháp luật về phân cấp:

  Theo Luật Tổ chức thì chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Cụ thể là ở tỉnh thì có Hội đồng nhân dân tỉnh và Ủy ban nhân dân tỉnh (Điều 16), còn ở huyện thì có Hội đồng nhân dân huyện và Ủy ban nhân dân huyện (Điều 23)

  Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính quyền địa phương ở tỉnh và ở huyện được quy định tại Điều 17 và Điều 24 của Luật Tổ chức. Theo đó, một trong các nhiệm vụ cơ bản của chính quyền địa phương là được Quyền phân cấp theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.

  Xung quanh nội dung của Điều luật về việc phân cấp của chính quyền địa phương có các quan điểm, nhận thức khác nhau về thẩm quyền phân cấp như sau:

  1/ Quan điểm thứ nhất, tất cả các văn bản liên quan đến việc phân cấp của Ủy ban nhân dân (bao gồm cấp tỉnh và huyện) cho cấp dưới (bao gồm cấp huyện và cấp xã) và cơ quan, tổ chức khác đều phải trình Hội đồng nhân dân cùng cấp để ban hành nghị quyết, trên cơ sở đó, thì Ủy ban nhân dân mới ban hành quyết định để tổ chức việc phân cấp.

  Cơ sở lý luận của quan điểm này là căn cứ: (i) Điểm c khoản 1 Điều 19 của Luật Tổ chức thì Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền: “Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh”; (ii) khoản 1 Điều 21 của Luật Tổ chức cũng quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: “Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định các nội dung quy định tại các điểm a, b và c khoản 1, các điểm d, đ và e khoản 2, các khoản 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 19 của luật này và tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh”; (iii) Điểm c khoản 1 Điều 26 của Luật Tổ chức thì HĐND huyện có quyền: “Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện”; (iv) khoản 1 Điều 28 Luật Tổ chức quy định Ủy ban nhân dân huyện có nhiệm vụ: “Xây dựng, trình Hội đồng nhân dân huyện quyết định các nội dung quy định tại điểm a, b, c và g khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 26 của Luật này và tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện”.

  Vì vậy, khi Ủy ban nhân dân muốn thực hiện việc phân cấp cho cấp dưới, cơ quan, tổ chức khác thì phải trình Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành nghị quyết và trên cơ sở đó thì Ủy ban nhân dân mới thực hiện việc phân cấp.

  2/ Quan điểm thứ hai, Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh và cấp huyện) khi phân cấp cho cấp dưới (bao gồm cấp huyện và cấp xã) và cơ quan, tổ chức khác thì không phải trình cho Hội đồng nhân dân cùng cấp mà tự mình ra quyết định việc phân cấp.

  Cơ sở lý luận của quan điểm này là: (i) Khoản 8 Điều 21 của Luật Tổ chức cho phép Ủy ban nhân dân tỉnh được quyền: “Phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân nhân cấp dưới, cơ quan, tổ chức khác thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban nhân dân tỉnh”; (ii) khoản 6 Điều 28 của Luật Tổ chức thì Ủy ban nhân dân huyện có quyền: “Phân cấp, ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã, cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân huyện”.

  Như vậy, nội dung của các Điều khoản này đã quy định một cách cụ thể và rõ ràng khi Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh, cấp huyện) thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn “của mình” có quyền phân cấp cho cấp dưới (cấp huyện, cấp xã), cơ quan, tổ chức khác khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND. 

  Qua khảo sát thực trạng triển khai thi hành Luật tổ chức ở các tỉnh, thành phố đều có cách hiểu, làm khác nhau. Đơn cử như: Ở thành phố Hồ Chí Minh thì Ủy ban nhân dân thành phố không trình cho Hội đồng nhân dân Nghị quyết về phân cấp mà Ủy ban nhân dân thành phố tự mình thực hiện quyền phân cấp; ở Hà Nội thì Ủy ban nhân dân thành phố trình Hội đồng nhân dân ban hành Nghị quyết về phân cấp, sau đó, trên cơ sở của Nghị quyết này thì Ủy ban mới ban hành quyết định về phân cấp. Ở Khánh Hòa, Ủy ban nhân dân tự mình thực hiện việc phân cấp. 

  3/ Quan điểm của tác giả:

  Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND tỉnh được quyền quyết định việc phân cấp trong 02 lĩnh vực. Đó là: phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (khoản 4 Điều 11) và phân cấp chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của địa phương theo đề án mà UBND tỉnh trình (khoản 6 Điều 82). Như vậy, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định chi tiết, rõ ràng về thẩm quyền của HĐND và UBND về việc phân cấp.

  Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định chung việc phân cấp của cơ quan cấp trên cho chính quyền địa phương trong một số trường hợp cần thiết (khoản 3 Điều 112).

  Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định “cứng” là:”1. Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình (khoản 1 Điều 13).

  Vấn đề mấu chốt hiện nay là:

  - Thứ nhất, nếu chỉ căn cứ vào nội dung của điểm c khoản 1 Điều 19; khoản 1 Điều 21; điểm c khoản 1 Điều 26 và khoản 1 Điều 28 của Luật Tổ chức đã viện dẫn ở trên, mà chúng ta cho rằng: Tất cả các vấn đề liên quan đến việc phân cấp của Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh, cấp huyện) cho cấp dưới (cấp huyện, cấp xã), cơ quan, tổ chức khác đều phải trình cho Hội đồng nhân dân cùng cấp để ban hành nghị quyết cũng là chưa chính xác. Bởi lẽ, khoản 8 Điều 21 và khoản 6 Điều 28 của Luật tổ chức cho phép Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh, cấp huyện) được quyền phân cấp cho UBND cấp dưới, cơ quan và tổ chức khác khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND; 

  - Thứ hai, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện đều có quyền quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ của chính quyền địa phương (Điều 16 và Điều 23) mà chính quyền địa phương thì bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. 

  Qua những viện dẫn trên, có thể thấy rằng: Nội dung trong Luật tổ chức đều quy định: (i) nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương; (ii) nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND; (iii) nhiệm vụ, quyền hạn của UBND. Các nhiệm vụ đều có tính đan xen, lồng ghép mối quan hệ (không thể rạch ròi). Vậy đâu là nhiệm vụ của chính quyền địa phương và đâu là nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân để phân cấp cho đúng?

  Như vậy, so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì Luật Tổ chức quy định vấn đề về thẩm quyền phân cấp chưa rõ ràng.

  Do đó, để tăng cường hiệu quả thực hiện cũng như trách nhiệm của chính quyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện) về thẩm quyền trong việc phân cấp, trong khi chờ hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền, tác giả cho rằng:

  1/ Đối với việc thực hiện phân cấp theo quyết định của Chính phủ và các Bộ ngành Trung ương hoặc được quy định trong Luật nội dung thì Ủy ban nhân dân (cấp tỉnh và cấp huyện) căn cứ theo nội dung văn bản để thi hành.

  2/ Đối với các nội dung phân cấp khác thì trước khi ban hành, Ủy ban nhân dân cần thống nhất với Thường trực Hội đồng nhân dân (trong thời gian Hội đồng nhân dân chưa họp) để ban hành quyết định để góp phần đẩy mạnh hiệu quả giải quyết công việc tại các cơ quan, đơn vị. 

  Tóm lại, xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực Nhà nước mà các chủ thể quản lý dù có chức năng, nhiệm vụ cụ thể ở phạm vi và quy mô khác nhau, song tất cả cùng hướng tới một mục tiêu chung và một nhiệm vụ chung là bảo đảm tính thống nhất của quyền lực Nhà nước. Với những vướng mắc trong thực tiễn thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương như đã nêu trên, các cấp chính quyền địa phương đang rất mong văn bản giải thích Luật của Ủy ban Thường vụ quốc hội, hướng dẫn thi hành của Chính phủ về vấn đề thẩm quyền và nội dung phân cấp trong hoạt động quản lý nhà nước để việc áp dụng pháp luật được thống nhất và chính xác./.