Tiến sĩ Luật học Lê Xuân Thân

Phó Chủ tịch HĐND tỉnh Khánh Hòa

  Đã từ lâu, các vị đại biểu Hội đồng nhân dân mong có được một văn bản Luật chuyên đề về giám sát của Hội đồng nhân dân để có "Cẩm nang" thực hiện, nhất là khi Quốc hội ban hành Luật hoạt động giám sát của Quốc hội có hiệu lực thi hành từ tháng 8/2003. Dự thảo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân lần này gồm có 5 chương, 93 điều đã đáp ứng được lòng mong đợi đó. Tuy nhiên, tác giả bài viết này xin nêu một số ý kiến với mong muốn rằng dự thảo Luật sẽ được hoàn chỉnh hơn khi ban hành.

  Giám sát theo Khoản 2, Điều 3 của dự thảo Luật đã định nghĩa "là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và Pháp luật, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý". Định nghĩa này đã kế thừa khái niệm giám sát được ghi nhận ở Khoản 1, Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội 2003. 

  Hiến pháp 2013 quy định "Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước" (Điều 69 Hiến pháp), "Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do Luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và Pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân" (Khoản 2, Điều 113 Hiến pháp 2013". Từ đó, có thể xác định rằng bản thân giám sát đã là một hoạt động của chủ thể giám sát (bao gồm việc theo dõi, xem xét và đánh giá) đối với đối tượng được giám sát về những vấn đề chung hay những chuyên đề trong công tác quản lý nhà nước đối với đời sống xã hội. Theo từ điển Tiếng Việt - Nhà xuất bản từ điển Bách khoa (2014) xác định: Giám sát là một động từ dùng để chỉ việc "cai quản, xem xét". Toàn văn dự thảo Luật đề cập đến các nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, cách thức tiến hành giám sát .v.v.. của chủ thể giám sát là Quốc hội và Hội đồng nhân dân, do đó, tên của Luật nên chăng ghi rõ là "Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân" là đầy đủ và chính xác.

  Điều 7 dự thảo Luật quy định về "Trách nhiệm của các chủ thể giám sát" quy định 11 khoản đối với 11 chủ thể giám sát đều có chung một câu là "chịu trách nhiệm và báo cáo...". Đặc biệt, quy định về Đoàn giám sát chuyên đề (Khoản 2, Điều 17 dự thảo đối với Quốc hội và Khoản 2, Điều 64 dự thảo đối với Hội đồng nhân dân) chưa có nội dung quy định bắt buộc: Đoàn giám sát; các thành viên Đoàn giám sát phải nghiên cứu, nắm vững các quy định của pháp luật và nội dung cần giám sát.

  Việc Đoàn giám sát nắm vững các quy định của pháp luật khi tiến hành giám sát là một yêu cầu không thể thiếu được và là trách nhiệm pháp lý của Đoàn giám sát và từng thành viên của Đoàn giám sát. Giám sát là việc chủ thể giám sát căn cứ vào Hiến pháp và Pháp luật để xem xét, đánh giá tính có căn cứ, tính hợp pháp hành vi của đối tượng được giám sát. Đi giám sát mà không biết pháp luật quy định như thế nào về vấn đề cần giám sát thì chỉ có thể đặt các câu hỏi để thu thập thông tin "hỏi để biết", và kết quả bản báo cáo giám sát như vậy chỉ dừng lại ở mức độ khảo sát thực tiễn và kiến nghị chung chung, không hiệu quả. Do đó, đề nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, bổ sung trách nhiệm của Đoàn giám sát, thành viên Đoàn giám sát là phải nắm vững các quy định của pháp luật về nội dung tiến hành giám sát. Về nội dung này, có thể ai cũng hiểu như vậy nhưng Luật lại không ghi nhận thì khó lòng nâng cao hiệu quả của việc giám sát.

  Sự sâu sát thực tiễn khi giám sát, đến tận nơi, xem xét tại chỗ, hỏi trực tiếp người dân, các đối tượng tác động của chính sách, các quy định của pháp luật... là một nội dung không thể thiếu được để khắc phục tình trạng "báo cáo giám sát được sản xuất tại phòng máy lạnh". Cũng là đi cơ sở nhưng không hiểu thực tiễn. Đến tận xã nhưng cũng chỉ ở tại phòng họp Ủy ban nhân dân xã, nghe đọc báo cáo đã chuẩn bị sẵn và hỏi một số câu hỏi rồi tổng hợp, báo cáo kết quả... giống như cách làm việc tại ngay cơ quan giám sát. Để khắc phục tình trạng này, rất cần có quy định về vấn đề sâu sát thực tiễn cụ thể ngay trong dự thảo Luật.

  Điểm c, Khoản 2, Điều 17 dự thảo Luật quy định Đoàn giám sát chuyên đề của Quốc hội có trách nhiệm "thực hiện đúng nội dung, kế hoạch giám sát, phân công các thành viên Đoàn giám sát tiến hành giám sát, khảo sát trực tiếp tại địa phương hoặc cơ quan, tổ chức". Trong khi đó, tại Điểm d, Khoản 2, Điều 64 dự thảo Luật quy định: Đoàn giám sát chuyên đề của Hội đồng nhân dân có trách nhiệm "xem xét, xác minh những vấn đề... mà Đoàn giám sát thấy cần thiết". Thiết nghĩ, việc sâu sát cơ sở, sâu sát thực tiễn đời sống của các quy định pháp luật đối với cuộc sống của người dân, không chỉ là yêu cầu đặt ra cho Đại biểu Quốc hội mà còn cho cả Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp; không chỉ đặt ra cho Đoàn giám sát của Quốc hội mà còn cho cả Đoàn giám sát của Hội đồng nhân dân bởi vì ngoài việc xem xét, đánh giá chủ thể được giám sát đã tổ chức thi hành các quy định của pháp luật như thế nào thì việc xem xét, đánh giá các quy phạm pháp luật đã "sống" như thế nào trong đời sống xã hội là một nhiệm vụ quan trọng của công tác giám sát.

  Khoản 4, Điều 18 và Khoản 4 Điều 45 Luật tổ chức chính quyền địa phương đã quy định về việc thành lập Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Điều 87 và Khoản 1, Điều 112 Luật tổ chức chính quyền địa phương đã chính thức trao quyền giám sát cho Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều mà Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chưa quy định). Đây là một chủ thể giám sát hoàn toàn mới đã được Luật chính thức quy định. Hiện nay, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân thực hiện việc giám sát theo quy định của Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân ban hành theo Nghị quyết 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nội dung công tác giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân đã được Khoản 1, Điều 112 Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định khá rõ là "giám sát việc tuân theo Hiến pháp và Pháp luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp trên địa bàn hoặc về các vấn đề do Hội đồng nhân dân hoặc Thường trực Hội đồng nhân dân phân công". Tuy nhiên, việc quy định trong dự thảo Luật về hoạt động giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân còn quá ít. Tại chương III dự thảo Luật đã dành Mục 1 gồm 9 Điều cho chủ thể Hội đồng nhân dân; Mục 2 gồm 10 Điều cho chủ thể Thường trực Hội đồng nhân dân; Mục 3 gồm 7 Điều cho chủ thể là các Ban của Hội đồng nhân dân; nhưng tại Mục 4 chỉ thiết kế 5 Điều chung cho cả 2 chủ thể là Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân (trong đó, Khoản 2, Điều 85 và Khoản 2 Điều 88 đề cập trực tiếp đến chủ thể Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân). Nên chăng, tách riêng Mục 4 thành 2 Mục riêng cho chủ thể giám sát là Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân và chủ thể là đại biểu Hội đồng nhân dân và quy định cụ thể, chi tiết hơn để tạo điều kiện cho Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân giám sát có hiệu quả. 

Khác với việc hình thành các chủ thể khác qua con đường bầu cử, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân được thành lập bằng một quyết định của Thường trực Hội đồng nhân dân đối với các đại biểu được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử, nên hoạt động giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cần gắn liền với hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân và báo cáo với Thường trực Hội đồng nhân dân, cơ quan đã có quyết định thành lập ra Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân.

 Bảo đảm hiệu quả giám sát nên chăng là tên của Chương 5 của dự thảo Luật giám sát. Bởi vì hiệu quả của giám sát là điều mà ai cũng hướng đến và mong muốn đạt được càng cao càng tốt. Hiệu quả giám sát được hình thành từ nhiều yếu tố như trách nhiệm và sự am hiểu pháp luật, sâu sát thực tiễn của các chủ thể giám sát; thủ tục tiến hành giám sát và kỷ luật, kỷ cương của chủ thể giám sát và chủ thể được giám sát; phương tiện, kinh phí, điều kiện cần thiết để tiến hành giám sát; kết luận giám sát và những việc cần làm của giai đoạn "hậu giám sát" .v.v..

 Theo dự thảo Luật, giám sát không còn đơn thuần dừng lại ở việc "theo dõi, xem xét, đánh giá" mà chủ thể giám sát còn phải "xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý". Khoản 2, Điều 91 dự thảo Luật mới chỉ quy định "Nghị quyết về giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân có giá trị pháp lý bắt buộc". Đó là điều tất nhiên. Vậy các kết luận giám sát của các chủ thể khác thì sao? Nên quy định cụ thể hơn, "mạnh mẽ" hơn: Kết luận giám sát của các chủ thể giám sát có giá trị pháp lý bắt buộc đối với chủ thể được giám sát. Chủ thể được giám sát phải có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu, kiến nghị của kết luận giám sát. Ngược lại, các chủ thể giám sát phải chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật về kết luận giám sát của mình (điều này đã được phân tích ở phần đầu của bài viết).

  Giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Giám sát của Hội đồng nhân dân là giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp đối với các cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là một việc làm cụ thể để thực hiện nguyên tắc Hiến định "Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" (Khoản 3, Điều 2 Hiến pháp 2013). Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân càng cụ thể và đầy đủ thì hiệu quả giám sát càng được bảo đảm và nâng cao./.