Ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (viết tắt Luật ban hành văn bản QPPL), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016. Mặc dù công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL thời gian qua đã có nhiều tiến bộ; trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và khả năng tiếp cận công việc của đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện công tác kiểm tra văn bản được nâng lên. Tuy vậy, quá trình triển khai thực hiện các quy định của Luật ban hành văn bản QPPL tại hầu hết các cấp hành chính của các địa phương vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu sót. Ngoài bất cập giữa yêu cầu xây dựng văn bản QPPL và năng lực soạn thảo thì nguyên nhân chính dẫn đến việc ban hành nhiều văn bản QPPL không đảm bảo về nội dung, thể thức theo quy định đó là do cơ quan tham mưu chưa phân biệt được sự khác biệt giữa văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường.

  Để giúp quý đọc giả có cái nhìn rõ nét hơn trong việc phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường, cộng tác viên trang tin daibieunhandankhanhhoa.gov.vn đã có cuộc trao đổi với bà Nguyễn Thị Lan Phương - Phó Trưởng ban Ban pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh để làm rõ vấn đề này.

  1. Xin chào Bà, được biết Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016, vậy Bà có thể cho biết theo Luật mới khái niệm văn bản QPPL có điểm gì mới?

  Trước ngày 01/7/2016, việc ban hành văn bản QPPL được quy định tại 2 Luật là Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008. Tuy cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, nhưng nội dung của 2 Luật này lại có những quy định không giống nhau. Trên cơ sở kế thừa và phát triển 2 Luật hiện hành, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã quy định thống nhất việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương.

  Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và quy phạm pháp luật 

  Khái niệm “văn bản quy phạm pháp luật” được quy định lần đầu tiên trong Luật năm 1996; được kế thừa trong Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008. Theo Điều 1, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Khái niệm này là căn cứ để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, do cách định nghĩa trong Luật còn nặng về học thuật, lại chưa cụ thể nên đã gây khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. 

  Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm văn bản quy phạm pháp luật và để khắc phục hạn chế từ thực tiễn triển khai, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã tách khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”, cụ thể như sau: 

  - Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (khoản 1 Điều 3).

  - Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.

  - Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật (Điều 2).

  2. Xin Bà cho biết, những dấu hiệu quan trọng nào để nhận biết một văn bản là văn bản QPPL?

  Vấn đề đặt ra, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận biết một văn bản QPPL hay một văn bản “có tính quy phạm”? Có quan điểm cho rằng, dấu hiệu văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định là dấu hiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận biết đó là văn bản QPPL. Tuy nhiên, có nhiều quan điểm khác cho rằng, việc chứa đựng “QPPL” mới thực sự là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản QPPL. Vì sao có thể nói như vậy? Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng “QPPL” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Nói cách khác, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản QPPL và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền được Hiến pháp quy định. Như vậy, dấu hiệu “được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định” chỉ là một dấu hiệu phái sinh từ dấu hiệu “chứa đựng QPPL” mà thôi và nó hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng QPPL”. Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt ra các QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành - “thẩm quyền nội dung” - để phân biệt với “thẩm quyền hình thức” (thẩm quyền được ban hành hình thức nào của văn bản QPPL). Cần phải nói thêm rằng, việc chứa QPPL là đặc trưng của văn bản QPPL, ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một QPPL.

  Các dấu hiệu của văn bản QPPL, theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL là tương đối rõ. Nhưng tại sao, trên thực tế, chúng ta lại luôn gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt hoặc văn bản quản lý điều hành hành chính? Thực ra, những rắc rối trong việc phân biệt văn bản QPPL và các văn bản khác không nằm trong các dấu hiệu của văn bản QPPL nêu trên và cũng không xuất phát từ khái niệm của Luật ban hành văn bản QPPL mà từ chính cách hiểu thế nào là “QPPL” có trong các văn bản QPPL. Vì vậy, cần phải tìm hiểu thêm các dấu hiệu đặc trưng của chính các QPPL này.

  Có thể nói, QPPL (trong một văn bản QPPL) có hai dấu hiệu đặc trưng:

  Đặc trưng thứ nhất là chúng có tính áp dụng chung, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng rộng hơn (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng nhưng không cụ thể). Các QPPL được áp dụng nhiều lần đối với những đối tượng được các QPPL đó điều chỉnh (một QPPL có thể được áp dụng lặp lại nhiều lần đối với đối tượng, nếu đối tượng có nhiều lần tham gia vào quan hệ xã hội được QPPL đó điều chỉnh). 

  Đặc trưng thứ hai là chúng được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế Nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL bằng việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như hủy bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng…

  Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản QPPL hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “QPPL” hay không cần chú ý đến các đặc tính của QPPL, gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung), tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối tượng, một người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể), tính bắt buộc - tính cưỡng chế Nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện, không thể thoái thác) và phải được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL).

  Tiêu chí phân loại các văn bản quản lý nhà nước dựa trên tính chất, đặc điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành văn bản cũng như khái niệm văn bản, ví dụ: đối với văn bản QPPL, đặc tính của văn bản cần chú ý là có chứa đựng quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung, đối tượng áp dụng chung, được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định.

  - Văn bản cá biệt là văn bản áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề riêng lẻ, có đối tượng tác động là cá nhân (kể cả một nhóm đối tượng cụ thể, xác định), ví dụ: quyết định bổ nhiệm hoặc nâng lương đối với công chức Nguyễn Văn A; quyết định khen thưởng đối với các tổ chức, cá nhân có danh sách cụ thể kèm theo (một nhóm đối tượng cụ thể, xác định).

  - Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc... của các cơ quan hành chính nhà nước. Văn bản hành chính thông thường có các hình thức cũng như nội dung phong phú, đa dạng, có thể liệt kê một số loại chủ yếu như: công văn hành chính (là công cụ giao dịch chính thức giữa các cơ quan: mời họp, đề xuất hoặc trả lời các yêu cầu, câu hỏi, chất vấn hoặc kiến nghị... hoặc dùng để đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới triển khai thi hành công việc theo kế hoạch hay theo thẩm quyền được pháp luật quy định...), thông báo, điện báo, biên bản, giấy đi đường, giấy giới thiệu, tờ trình, báo cáo...

  * Để phân biệt văn bản QPPL của HĐND, UBND với các loại văn bản pháp luật khác ở địa phương, nhất là với văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường, điều quan trọng là cần căn cứ vào các yếu tố đặc trưng để cấu thành một văn bản QPPL của HĐND, UBND. Theo quy định tại Điều 2; khoản 1, Điều 3; Điều 4; Điều 27; Điều 28; Điều 29; Điều 30 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 văn bản QPPL có các yếu tố đặc trưng sau:

  + Do HĐND ban hành theo hình thức nghị quyết, UBND ban hành theo hình thức quyết định;

  + Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015;

  + Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương;

  + Được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.

  Ví dụ:

  - Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định (Điều 27, Luật ban hành VBQPPL năm 2015):

  1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

  2. Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

  3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

  4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. 

  - Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định (Điều 28, Luật ban hành VBQPPL năm 2015):

  1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
 

  2. Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

  3. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. 

  Và như vậy, nếu một văn bản không đảm bảo đầy đủ các yếu tố đặc trưng này thì không phải là văn bản QPPL của HĐND, UBND. Cụ thể, theo quy định tại khoản 3, Điều 3, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định theo phương pháp loại trừ: Nghị quyết do Hội đồng nhân dân và quyết định do Ủy ban nhân dân ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp sau:

  a) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác;

  b) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác;

  c) Nghị quyết giải tán Hội đồng nhân dân;

  d) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;

  đ) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định;

  e) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương;

  g) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương;

  h) Quyết định phê duyệt kế hoạch;

  i) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị;

  k) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân;

  l) Các nghị quyết, quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật.

  Như vậy, đối với văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do các cấp chính quyền địa phương ban hành nói riêng đều phải có đầy đủ các dấu hiệu nêu trên. Các dấu hiệu đặc trưng cần và đủ của văn bản QPPL của HĐND, UBND đó là: văn bản có chứa đựng QPPL do HĐND, UBND ban hành, theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế.

  Xin trân trọng cám ơn Bà đã quan tâm và dành thời gian trả lời phỏng vấn./.